un spectacle que tous les siècles ont pu fournir. On a beaucoup exagéré, d'ailleurs, les efforts que firent les Américains pour se soustraire au joug des Anglais. Séparés par 1,300 lieues de mer de leurs ennemis, secourus par un puissant allié, les États-Unis durent la victoire à leur position bien plus encore qu'à la valeur de leurs armées, ou au patriotisme de leurs citoyens. Qui oserait comparer la guerre d'Amérique aux guerres de la révolution française, et les efforts des Américains aux nôtres, alors que la France, en butte aux attaques de l'Europe entière, sans argent, sans crédit, sans alliés, jetait le vingtième de sa population au-devant de ses ennemis, étouffant d'une main l'incendie qui dévorait ses entrailles, et de l'autre promenant la torche autour d'elle? Mais ce qui est nouveau dans l'histoire des sociétés, c'est de voir un grand peuple, averti par ses législateurs que les rouages du gouvernement s'arrêtent, tourner sans précipitation et sans crainte ses regards sur lui-même, sonder la profondeur du mal, se contenir pendant deux ans entiers, afin d'en découvrir à loisir le remède, et, lorsque ce remède est indiqué, s'y soumettre volontairement sans qu'il en coûte une larme ni une goutte de sang à l'humanité.
Lorsque l'insuffisance de la première constitution fédérale se fit sentir, l'effervescence des passions politiques qu'avait fait naître la révolution était en partie calmée, et tous les grands hommes qu'elle avait créés existaient encore. Ce fut un double bonheur pour l'Amérique.
L'assemblée peu nombreuse[125], qui se chargea de rédiger la seconde constitution, renfermait les plus beaux esprits et les plus nobles caractères qui eussent jamais paru dans le Nouveau-Monde. Georges Washington la présidait.
[Note 125: Elle n'était composée que de 25 membres.
Washington, Madisson, Hamilton, les deux Morris, en faisaient partie.]
Cette commission nationale, après de longues et mûres délibérations, offrit enfin à l'adoption du peuple le corps de lois organiques qui régit encore de nos jours l'Union. Tous les États l'adoptèrent successivement[126]. Le nouveau gouvernement fédéral entra en fonctions en 1789, après deux ans d'interrègne. La révolution d'Amérique finit donc précisément au moment où commençait la nôtre.
[Note 126: Ce ne furent point les législateurs qui l'adoptèrent. Le peuple nomma pour ce seul objet des députés.
La nouvelle constitution fut dans chacune de ces assemblées l'objet de discussions approfondies.]
* * * * * TABLEAU SOMMAIRE DE LA CONSTITUTION FÉDÉRALE.
Division des pouvoirs entre la souveraineté fédérale et celle des États. -- Le gouvernement des États reste le droit commun; -- le gouvernement fédéral, l'exception.
Une première difficulté dut se présenter à l'esprit des Américains. Il s'agissait de partager la souveraineté de telle sorte que les différents États qui formaient l'Union continuassent à se gouverner eux-mêmes dans tout ce qui ne regardait que leur prospérité intérieure, sans que la nation entière, représentée par l'Union, cessât de faire un corps et de pourvoir à tous ses besoins généraux. Question complexe et difficile à résoudre.
Il était impossible de fixer d'avance d'une manière exacte et complète la part de puissance qui devait revenir à chacun des deux gouvernements entre lesquels la souveraineté allait se partager. Qui pourrait prévoir à l'avance tous les détails de la vie d'un peuple?
Les devoirs et les droits du gouvernement fédéral étaient simples et assez faciles à définir, parce que l'Union avait été formée dans le but de répondre à quelques grands besoins généraux. Les devoirs et les droits du gouvernement des États étaient, au contraire, multiples et compliqués, parce que ce gouvernement pénétrait dans tous les détails de la vie sociale.
On définit donc avec soin les attributions du gouvernement fédéral, et l'on déclara que tout ce qui n'était pas compris dans la définition rentrait dans les attributions du gouvernement des États. Ainsi le gouvernement des États resta le droit commun; le gouvernement fédéral fut l'exception[127].
[Note 127: Voyez amendement à la constitution fédérale.
vol. 1, p. 364.
Remarquez même que, toutes les fois que la constitution n'a pas réservé au congrès le droit exclusif de régler certaines matières, les États peuvent le faire, en attendant qu'il lui plaise de s'en occuper. Exemple: Le congrès a le droit de faire une loi générale de banqueroute, il ne la fait pas: chaque État pourrait en faire une à sa manière. Au reste, ce point n'a été établi qu'après discussion devant les tribunaux. Il n'est que de jurisprudence.]
Mais comme on prévoyait que, dans la pratique, des questions pourraient s'élever relativement aux limites exactes de ce gouvernement exceptionnel, et qu'il eût été dangereux d'abandonner la solution de ces questions aux tribunaux ordinaires institués dans les différents États par ces États eux-mêmes, on créa une haute-cour[128] fédérale, tribunal unique, dont l'une des attributions fut de maintenir entre les deux gouvernements rivaux la division des pouvoirs telle que la constitution [Note 128: L'action de cette cour est indirecte, comme nous le verrons plus bas.]
[Note 129: C'est ainsi que le _Fédéraliste_, dans le nº 45, explique ce partage de la souveraineté entre l'Union et les États particuliers: «Les pouvoirs que la constitution délègue au gouvernement fédéral, dit-il, sont définis, et en petit nombre. Ceux qui restent à la disposition des États particuliers sont au contraire indéfinis, et en grand nombre.
Les premiers s'exercent principalement dans les objets extérieurs, tels que la paix, la guerre, les négociations, le commerce. Les pouvoirs que les États particuliers se réservent s'étendent à tous les objets qui suivent le cours ordinaire des affaires, intéressent la vie, la liberté et la prospérité de l'État.»
J'aurai souvent occasion de citer le _Fédéraliste_ dans cet ouvrage. Lorsque le projet de loi qui depuis est devenu la constitution des États-Unis était encore devant le peuple, et soumis à son adoption, trois hommes déjà célèbres, et qui le sont devenus encore plus depuis, John Jay, Hamilton et Madisson, s'associèrent dans le but de faire ressortir aux yeux de la nation les avantages du projet qui leur était soumis. Dans ce dessein, ils publièrent sous la forme d'un journal une suite d'articles dont l'ensemble forme un traité complet. Ils avaient donné à leur journal le nom de _Fédéraliste_, qui est resté à l'ouvrage.
Le _Fédéraliste_ est un beau livre, qui, quoique spécial à l'Amérique, devrait être familier aux hommes d'État de tous les pays.]
Pouvoir accordé au gouvernement fédéral de faire la paix, la guerre, d'établir des taxes générales. -- Objet de politique intérieure dont il peut s'occuper. -- Le gouvernement de l'Union, plus centralisé sur quelques points que ne l'était le gouvernement royal sous l'ancienne monarchie française.
Les peuples entre eux ne sont que des individus. C'est surtout pour paraître avec avantage vis-à-vis des étrangers qu'une nation a besoin d'un gouvernement unique.
À l'Union fut donc accordé le droit exclusif de faire la paix et la guerre; de conclure les traités de commerce; de lever des armées, [Note 130: Voyez constitution, sect. VIII. _Fédéraliste_, nºs La nécessité d'un gouvernement national ne se fait pas aussi impérieusement sentir dans la direction des affaires intérieures de la société.
Toutefois, il est certains intérêts généraux auxquels une autorité générale peut seule utilement pourvoir.
À l'Union fut abandonné le droit de régler tout ce qui a rapport à la valeur de l'argent; on la chargea du service des postes; on lui donna le droit d'ouvrir les grandes communications qui devaient unir les diverses parties du territoire[131].
[Note 131: Il y a encore plusieurs autres droits de cette espèce, tels que celui de faire une loi générale sur les banqueroutes, d'accorder des brevets d'invention...On sent assez ce qui rendait nécessaire l'intervention de l'Union entière dans ces matières.]
En général, le gouvernement des différents États fut considéré comme libre dans sa sphère; cependant il pouvait abuser de cette indépendance, et compromettre, par d'imprudentes mesures, la sûreté de l'Union entière; pour ces cas rares et définis d'avance, on permit au gouvernement fédéral d'intervenir dans les affaires intérieures des États[132]. C'est ainsi que, tout en reconnaissant à chacune des républiques confédérées le pouvoir de modifier et de changer sa législation, on lui défendit cependant de faire des lois rétroactives, et de créer dans son sein un corps de nobles[133].
[Note 132: Même dans ce cas, son intervention est indirecte.
L'Union intervient par ses tribunaux, comme nous le verrons plus loin.]
[Note 133: Constitution fédérale, sect. _X_, art. 1.]
Enfin, comme il fallait que le gouvernement fédéral pût remplir les obligations qui lui étaient imposées, on lui donna le droit illimité de lever des taxes[134].
[Note 134: Constitution, sect. VIII, IX et X. _Fédéraliste_, 514.]
Lorsqu'on fait attention au partage des pouvoirs tel que la constitution fédérale l'a établi; quand, d'une part, on examine la portion de souveraineté que se sont réservée les États particuliers, et de l'autre la part de puissance que l'Union a prise, on découvre aisément que les législateurs fédéraux s'étaient formé des idées très nettes et très justes de ce que j'ai nommé précédemment la centralisation gouvernementale.
Non seulement les États-Unis forment une république, mais encore une confédération. Cependant l'autorité nationale y est, à quelques égards, plus centralisée qu'elle ne l'était à la même époque dans plusieurs des monarchies absolues de l'Europe. Je n'en citerai que deux exemples.
La France comptait treize cours souveraines, qui le plus souvent avaient le droit d'interpréter la loi sans appel. Elle possédait, de plus, certaines provinces appelées pays d'États, qui, après que l'autorité souveraine, chargée de représenter la nation, avait ordonné la levée d'un impôt, pouvaient refuser leur concours.
L'Union n'a qu'un seul tribunal pour interpréter la loi, comme une seule législature pour la faire; l'impôt voté par les représentants de la nation oblige tous les citoyens. L'Union est donc plus centralisée sur ces deux points essentiels que ne l'était la monarchie française; cependant, l'Union n'est qu'un assemblage de républiques confédérées.
En Espagne, certaines provinces avaient le pouvoir d'établir un système de douanes qui leur fût propre, pouvoir qui tient, par son essence même, à la souveraineté nationale.
En Amérique, le congrès seul a droit de régler les rapports commerciaux des États entre eux. Le gouvernement de la confédération est donc plus centralisé sur ce point que celui du royaume d'Espagne. Il est vrai qu'en France et en Espagne le pouvoir royal étant toujours en état d'exécuter au besoin, par la force, ce que la constitution du royaume lui refusait le droit de faire, on en arrivait, en définitive, au même point. Mais je parle ici de la théorie.
Après avoir renfermé le gouvernement fédéral dans un cercle d'actions nettement tracé, il s'agissait de savoir comment on l'y ferait mouvoir.
Division du corps législatif en deux branches. -- Différences dans la manière de former les deux chambres. -- Le principe de l'indépendance des États triomphe dans la formation du sénat. -- Le dogme de la souveraineté nationale, dans la composition de la chambre des représentants. -- Effets singuliers qui résultent de ceci, que les constitutions ne sont logiques que quand les peuples sont jeunes.
Dans l'organisation des pouvoirs de l'Union, on suivit en beaucoup de points le plan qui était tracé d'avance par la constitution particulière de chacun des États.
Le corps législatif fédéral de l'Union se composa d'un sénat et d'une chambre des représentants.
L'esprit de conciliation fit suivre dans la formation de chacune de ces assemblées des règles diverses.
J'ai fait sentir plus haut que, quand on avait voulu établir la constitution fédérale, deux intérêts opposés s'étaient trouvés en présence. Ces deux intérêts avaient donné naissance à deux opinions.
Les uns voulaient faire de l'Union une ligue d'États indépendants, une sorte de congrès, où les représentants de peuples distincts viendraient discuter certains points d'intérêt commun.
Les autres voulaient réunir tous les habitants des anciennes colonies dans un seul et même peuple, et leur donner un gouvernement qui, bien que sa sphère fût bornée, pût agir cependant, dans cette sphère, comme le seul et unique représentant de la nation. Les conséquences pratiques de ces deux théories étaient fort diverses.
Ainsi, s'agissait-il d'organiser une ligue et non un gouvernement national, c'était à la majorité des États à faire la loi, et non point à la majorité des habitants de l'Union. Car chaque État, grand ou petit, conservait alors son caractère de puissance indépendante, et entrait dans l'Union sur le pied d'une égalité parfaite.
Du moment, au contraire, où l'on considérait les habitants des États-Unis comme formant un seul et même peuple, il était naturel que la majorité seule des citoyens de l'Union fît la loi.
On comprend que les petits États ne pouvaient consentir à l'application de cette doctrine sans abdiquer complétement leur existence, dans ce qui regardait la souveraineté fédérale; car de puissance corégulatrice, ils devenaient fraction insignifiante d'un grand peuple. Le premier système leur eût accordé une puissance déraisonnable; le second les annulait.
Dans cet état de choses, il arriva ce qui arrive presque toujours lorsque les intérêts sont en opposition avec les raisonnements: on fit plier les règles de la logique. Les législateurs adoptèrent un terme moyen qui conciliait de force deux systèmes théoriquement inconciliables.
Le principe de l'indépendance des États triompha dans la formation du sénat; le dogme de la souveraineté nationale, dans la composition de la chambre des représentants.
Chaque État dut envoyer deux sénateurs au congrès et un certain nombre de représentants, en proportion de sa population[135].
[Note 135: Tous les dix ans, le congrès fixe de nouveau le nombre des députés que chaque État doit envoyer à la chambre des représentants. Le nombre total était de 69 en 1789; il La constitution avait dit qu'il n'y aurait pas plus d'un représentant par 30,000 personnes; mais elle n'avait pas fixé de limite en moins. Le congrès n'a pas cru devoir accroître le nombre des représentants dans la proportion de l'accroissement de la population. Par la première loi qui intervint sur ce sujet, le 14 avril 1792 (voyez _laws of the United States_ by Story, vol. 1, p. 135), il fut décidé qu'il y aurait un représentant par 33,000 habitants. La dernière loi, qui est intervenue en 1832, fixa le nombre à 1 représentant par 48,000 habitants. La population représentée se compose de tous les hommes libres, et des trois cinquièmes du nombre des esclaves.]
Il résulte de cet arrangement que, de nos jours, l'État de New-York a au congrès quarante représentants et seulement deux sénateurs; l'État de Delaware deux sénateurs et seulement un représentant. L'État de Delaware est donc, dans le sénat, l'égal de l'État de New-York; tandis que celui-ci a, dans la chambre des représentants, quarante fois plus d'influence que le premier. Ainsi, il peut arriver que la minorité de la nation, dominant le sénat, paralyse entièrement les volontés de la majorité, représentée par l'autre chambre; ce qui est contraire à l'esprit des gouvernements constitutionnels.
Tout ceci montre bien à quel degré il est rare et difficile de lier entre elles d'une manière logique et rationnelle toutes les parties de la législation.
Le temps fait toujours naître à la longue, chez le même peuple, des intérêts différents, et consacre des droits divers. Lorsqu'il s'agit ensuite d'établir une constitution générale, chacun de ces intérêts et de ces droits forme comme autant d'obstacles naturels qui s'opposent à ce qu'aucun principe politique ne suive toutes ses conséquences. C'est donc seulement à la naissance des sociétés qu'on peut être complétement logique dans les lois. Lorsque vous voyez un peuple jouir de cet avantage, ne vous hâtez pas de conclure qu'il est sage; pensez plutôt qu'il est jeune.
À l'époque où la constitution fédérale a été formée, il n'existait encore parmi les Anglo-Américains que deux intérêts positivement opposés l'intérêt d'union pour le peuple entier; et il a fallu en venir à un compromis.
On doit reconnaître, toutefois, que cette partie de la constatation n'a point, jusqu'à présent, produit les maux qu'on pouvait craindre.
Tous les États sont jeunes; ils sont rapprochés les uns des autres; ils ont des moeurs, des idées et des besoins homogènes; la différence qui résulte de leur plus ou moins de grandeur, ne suffit pas pour leur donner des intérêts fort opposés. On n'a donc jamais vu les petits États se liguer, dans le sénat, contre les desseins des grands. D'ailleurs, il y a une force tellement irrésistible dans l'expression légale des volontés de tout un peuple, que, la majorité venant à s'exprimer par l'organe de la chambre des représentants, le sénat se trouve bien faible en sa présence.
De plus, il ne faut pas oublier qu'il ne dépendait pas des législateurs américains de faire une seule et même nation du peuple auquel ils voulaient donner des lois. Le but de la constitution fédérale n'était pas de détruire l'existence des États, mais seulement de la restreindre.
Du moment donc où on laissait un pouvoir réel à ces corps secondaires (et on ne pouvait le leur ôter), on renonçait d'avance à employer habituellement la contrainte pour les plier aux volontés de la majorité.
Ceci posé, l'introduction de leurs forces individuelles dans les rouages du gouvernement fédéral n'avait rien d'extraordinaire. Elle ne faisait que constater un fait existant, celui d'une puissance reconnue qu'il fallait ménager et non violenter.
* * * * * AUTRE DIFFÉRENCE ENTRE LE SÉNAT ET LA CHAMBRE DES REPRÉSENTANTS.
Le sénat nommé par les législateurs provinciaux. -- Les représentants, par le peuple. -- Deux degrés d'élection pour le premier. -- Un seul pour le second. -- Durée des différents mandats. -- Attributions.
Le sénat ne diffère pas seulement de l'autre chambre par le principe même de la représentation, mais aussi par le mode de l'élection, par la durée du mandat et par la diversité des attributions.
La chambre des représentants est nommée par le peuple; le sénat, par les législateurs de chaque État.
L'une est le produit de l'élection directe, l'autre de l'élection à deux degrés.
Le mandat des représentants ne dure que deux ans; celui des sénateurs, six.
La chambre des représentants n'a que des fonctions législatives; elle ne participe au pouvoir judiciaire qu'en accusant les fonctionnaires publics; le sénat concourt à la formation des lois; il juge les délits politiques qui lui sont déférés par la chambre des représentants; il est, de plus, le grand conseil exécutif de la nation. Les traités conclus par le président doivent être validés par le sénat; ses choix, pour être définitifs, ont besoin de recevoir l'approbation du même corps[136].
[Note 136: Voyez _Fédéraliste_, nº 52-66, inclusivement.
_Story_, p. 199-314. Constitution, sect. II et III.]
[Note 137: _Fédéraliste_, nº 67-77, inclusivement.
Dépendance du président. -- Électif et responsable. -- Libre dans sa sphère, le sénat le surveille et ne le dirige pas. -- Le traitement du président fixé à son entrée en fonctions. -- Véto suspensif.
Les législateurs américains avaient une tâche difficile à remplir: ils voulaient créer un pouvoir exécutif qui dépendît de la majorité, et qui pourtant fût assez fort par lui-même pour agir avec liberté dans sa sphère.
Le maintien de la forme républicaine exigeait que le représentant du pouvoir exécutif fût soumis à la volonté nationale.
Le président est un magistrat électif. Son honneur, ses biens, sa liberté, sa vie, répondent sans cesse au peuple du bon emploi qu'il fera de son pouvoir. En exerçant ce pouvoir, il n'est pas d'ailleurs complétement indépendant: le sénat le surveille dans ses rapports avec les puissances étrangères, ainsi que dans la distribution des emplois; de telle sorte qu'il ne peut ni être corrompu ni corrompre.
Les législateurs de l'Union reconnurent que le pouvoir exécutif ne pourrait remplir dignement et utilement sa tâche, s'ils ne parvenaient à lui donner plus de stabilité et plus de force qu'on ne lui en avait accordé dans les États particuliers.
Le président fut nommé pour quatre ans, et put être réélu. Avec de l'avenir, il eut le courage de travailler au bien public, et les moyens de l'opérer.
On fit du président le seul et unique représentant de la puissance exécutive de l'Union. On se garda même de subordonner ses volontés à celles d'un conseil: moyen dangereux, qui, tout en affaiblissant l'action du gouvernement, diminue la responsabilité des gouvernants. Le sénat a le droit de frapper de stérilité quelques uns des actes du président; mais il ne saurait le forcer à agir, ni partager avec lui la puissance exécutive.
L'action de la législature sur le pouvoir exécutif peut être directe; nous venons de voir que les Américains avaient pris soin qu'elle ne le fût pas. Elle peut aussi être indirecte.
Les chambres, en privant le fonctionnaire public de son traitement, lui ôtent une partie de son indépendance; maîtresses de faire les lois, on doit craindre qu'elles ne lui enlèvent peu à peu la portion de pouvoir que la constitution avait voulu lui conserver.
Cette dépendance du pouvoir exécutif est un des vices inhérents aux constitutions républicaines. Les Américains n'ont pu détruire la pente qui entraîne les assemblées législatives à s'emparer du gouvernement, mais ils ont rendu cette pente moins irrésistible.
Le traitement du président est fixé, à son entrée en fonctions, pour tout le temps que doit durer sa magistrature. De plus, le président est armé d'un véto suspensif, qui lui permet d'arrêter à leur passage les lois qui pourraient détruire la portion d'indépendance que la constitution lui a laissée. Il ne saurait pourtant y avoir qu'une lutte inégale entre le président et la législature, puisque celle-ci, en persévérant dans ses desseins, est toujours maîtresse de vaincre la résistance qu'on lui oppose; mais le véto suspensif la force du moins à retourner sur ses pas; il l'oblige à considérer de nouveau la question, et, cette fois, elle ne peut plus la trancher qu'à la majorité des deux tiers des opinants. Le véto, d'ailleurs, est une sorte d'appel au peuple. Le pouvoir exécutif, qu'on eût pu, sans cette garantie, opprimer en secret, plaide alors sa cause, et fait entendre ses raisons.
Mais si la législature persévère dans ses desseins, ne peut-elle pas toujours vaincre la résistance qu'on lui oppose? À cela, je répondrai qu'il y a dans la constitution de tous les peuples, quelle que soit du reste sa nature, un point où le législateur est obligé de s'en rapporter au bon sens et à la vertu des citoyens. Ce point est plus rapproché et plus visible dans les républiques, plus éloigné et caché avec plus de soin dans les monarchies; mais il se trouve toujours quelque part. Il n'y a pas de pays où la loi puisse tout prévoir, et où les institutions doivent tenir lieu de la raison et des moeurs.
* * * * * EN QUOI LA POSITION DU PRÉSIDENT AUX ÉTATS-UNIS DIFFÈRE DE CELLE D'UN ROI CONSTITUTIONNEL EN FRANCE.
Le pouvoir exécutif, aux États-Unis, borné et exceptionnel comme la souveraineté au nom de laquelle il agit. -- Le pouvoir exécutif en France s'étend à tout comme elle. -- Le roi est un des auteurs de la loi. -- Le président n'est que l'exécuteur de la loi. -- Autres différences qui naissent de la durée des deux pouvoirs. -- Le président gêné dans la sphère du pouvoir exécutif. -- Le roi y est libre. -- La France, malgré ces différences, ressemble plus à une république que l'Union à une monarchie. -- Comparaison du nombre des fonctionnaires qui, dans les deux pays, dépendent du pouvoir exécutif.
Le pouvoir exécutif joue un si grand rôle dans la destinée des nations, que je veux m'arrêter un instant ici, pour mieux faire comprendre quelle place il occupe chez les Américains.
Afin de concevoir une idée claire et précise de la position du président des États-Unis, il est utile de la comparer à celle du roi, dans l'une des monarchies constitutionnelles d'Europe.
Dans cette comparaison, je m'attacherai peu aux signes extérieurs de la puissance; ils trompent l'oeil de l'observateur plus qu'ils ne le guident.
Lorsqu'une monarchie se transforme peu à peu en république, le pouvoir exécutif y conserve des titres, des honneurs, des respects, et même de l'argent, long-temps après qu'il y a perdu la réalité de la puissance.
Les Anglais, après avoir tranché la tête à l'un de leurs rois et en avoir chassé un autre du trône, se mettaient encore à genoux pour parler aux successeurs de ces princes.
D'un autre côté, lorsque les républiques tombent sous le joug d'un seul, le pouvoir continue à s'y montrer simple, uni et modeste dans ses manières, comme s'il ne s'élevait point déjà au-dessus de tous. Quand les empereurs disposaient despotiquement de la fortune et de la vie de leurs concitoyens, on les appelait encore Césars en leur parlant, et ils allaient souper familièrement chez leurs amis.
Il faut donc abandonner la surface et pénétrer plus avant.
La souveraineté, aux États-Unis, est divisée entre l'Union et les États, tandis que, parmi nous, elle est une et compacte; de là naît la première et la plus grande différence que j'aperçoive entre le président des États-Unis et le roi en France.
Aux États-Unis, le pouvoir exécutif est borné et exceptionnel, comme la souveraineté même au nom de laquelle il agit; en France il s'étend à tout comme elle.
Les Américains ont un gouvernement fédéral; nous avons un gouvernement national.
Voilà une première cause d'infériorité qui résulte de la nature même des choses; mais elle n'est pas seule. La seconde en importance est celle-ci: on peut, à proprement parler, définir la souveraineté, le droit de faire les lois.
Le roi, en France, constitue réellement une partie du souverain, puisque les lois n'existent point s'il refuse de les sanctionner; il est, de plus, l'exécuteur des lois.
Le président est également l'exécuteur de la loi, mais il ne concourt pas réellement à la faire, puisque, en refusant son assentiment, il ne peut l'empêcher d'exister. Il ne fait donc point partie du souverain; il n'en est que l'agent.
Non seulement le roi, en France, constitue une portion du souverain, mais encore il participe à la formation de la législature, qui en est l'autre portion. Il y participe en nommant les membres d'une chambre, et en faisant cesser à sa volonté la durée du mandat de l'autre. Le président des États-Unis ne concourt en rien à la composition du corps législatif et ne saurait le dissoudre.
Le roi partage avec les chambres le droit de proposer la loi.
Le président n'a point d'initiative semblable.
Le roi est représenté, au sein des chambres, par un certain nombre d'agents qui exposent ses vues, soutiennent ses opinions, et font prévaloir ses maximes de gouvernement.
Le président n'a point entrée au congrès; ses ministres en sont exclus comme lui-même, et ce n'est que par des voies indirectes qu'il fait pénétrer dans ce grand corps son influence et ses avis.
Le roi de France marche donc d'égal à égal avec la législature, qui ne peut agir sans lui, comme il ne saurait agir sans elle.
Le président est placé à côté de la législature, comme un pouvoir inférieur et dépendant.
Dans l'exercice du pouvoir exécutif proprement dit, point sur lequel sa position semble le plus se rapprocher de celle du roi en France, le président a encore plusieurs causes d'infériorité très grandes.
Le pouvoir du roi, en France, a d'abord, sur celui du président, l'avantage de la durée. Or, la durée est un des premiers éléments de la force. On n'aime et on ne craint que ce qui doit exister long-temps.
Le président des États-Unis est un magistrat élu pour quatre ans. Le roi, en France, est un chef héréditaire.
Dans l'exercice du pouvoir exécutif, le président des États-Unis est continuellement soumis à une surveillance jalouse. Il prépare les traités, mais il ne les fait pas; il désigne aux emplois, mais il n'y nomme point[138].
[Note 138: La constitution avait laissé douteux le point de savoir si le président était tenu à prendre l'avis du sénat, en cas de discussion, comme en cas de nomination d'un fonctionnaire fédéral. Le _Fédéraliste_, dans son nº 77, semblait établir l'affirmative; mais en 1789, le congrès décida avec toute raison que, puisque le président était responsable, on ne pouvait le forcer de se servir d'agents qui n'avaient pas sa confiance. Voyez _Kent's commentaries_, vol. 1, p. 289.]
Le roi de France est maître absolu dans la sphère du pouvoir exécutif.
Le président des États-Unis est responsable de ses actes. La loi française dit que la personne du roi de France est inviolable.
Cependant, au-dessus de l'un comme au-dessus de l'autre, se tient un pouvoir dirigeant, celui de l'opinion publique. Ce pouvoir est moins défini en France qu'aux États-Unis; moins reconnu, moins formulé dans les lois; mais de fait il y existe. En Amérique, il procède par des élections et des arrêts, en France par des révolutions. La France et les États-Unis ont ainsi, malgré la diversité de leur constitution, ce point de commun, que l'opinion publique y est, en résultat, le pouvoir dominant. Le principe générateur des lois est donc, à vrai dire, le même chez les deux peuples, quoique ses développements y soient plus ou moins libres, et que les conséquences qu'on en tire soient souvent différentes. Ce principe, de sa nature, est essentiellement républicain.
Ainsi pensé-je que la France, avec son roi, ressemble plus à une république, que l'Union, avec son président, à une monarchie.
Dans tout ce qui précède, j'ai pris soin de ne signaler que les points capitaux de différence. Si j'eusse voulu entrer dans les détails, le tableau eût été bien plus frappant encore. Mais j'ai trop à dire pour ne pas vouloir être court.
J'ai remarqué que le pouvoir du président des États-Unis ne s'exerce que dans la sphère d'une souveraineté restreinte, tandis que celui du roi, en France, agit dans le cercle d'une souveraineté complète.
J'aurais pu montrer le pouvoir gouvernemental du roi en France dépassant même ses limites naturelles, quelque étendues qu'elles soient, et pénétrant, de mille manières, dans l'administration des intérêts individuels.
À cette cause d'influence, je pouvais joindre celle qui résulte du grand nombre des fonctionnaires publics qui, presque tous, doivent leur mandat à la puissance exécutive. Ce nombre a dépassé chez nous toutes les bornes connues; il s'élève à 138,000[139]. Chacune de ces 138,000 nominations doit être considérée comme un élément de force. Le président n'a pas le droit absolu de nommer aux emplois publics, et ces emplois n'excèdent guère 12,000[140].
[Note 139: Les sommes payées par l'État à ces divers fonctionnaires montent chaque année à 200,000,000 de francs.]
[Note 140: On publie chaque année aux États-Unis un almanach appelé _National calendar_; on y trouve le nom de tous les fonctionnaires fédéraux. C'est le _National calendar_ de 1833 qui m'a fourni le chiffre que je donne ici.
Il résulterait de ce qui précède que le roi de France dispose de onze fois plus de places que le président des États-Unis, quoique la population de la France ne soit qu'une fois et demie plus considérable que celle de l'Union.]
* * * * * CAUSES ACCIDENTELLES QUI PEUVENT ACCROÎTRE L'INFLUENCE DU POUVOIR EXÉCUTIF.
Sécurité extérieure dont jouit l'Union. -- Politique expectante.
-- Armée de 6,000 soldats. -- Quelques vaisseaux seulement. -- Le président possède de grandes prérogatives dont il n'a pas l'occasion de se servir. -- Dans ce qu'il a occasion d'exécuter il est faible.
Si le pouvoir exécutif est moins fort en Amérique qu'en France, il faut en attribuer la cause aux circonstances plus encore peut-être qu'aux lois.
C'est principalement dans ses rapports avec les étrangers que le pouvoir exécutif d'une nation trouve l'occasion de déployer de l'habileté et de la force.
Si la vie de l'Union était sans cesse menacée, si ses grands intérêts se trouvaient tous les jours mêlés à ceux d'autres peuples puissants, on verrait le pouvoir exécutif grandir dans l'opinion, par ce qu'on attendrait de lui, et par ce qu'il exécuterait.
Le président des États-Unis est, il est vrai, le chef de l'armée, mais cette armée se compose de 6,000 soldats; il commande la flotte, mais la flotte ne compte que quelques vaisseaux; il dirige les affaires de l'Union vis-à-vis des peuples étrangers, mais les États-Unis n'ont pas de voisins. Séparés du reste du monde par l'Océan, trop faibles encore pour vouloir dominer la mer, ils n'ont point d'ennemis, et leurs intérêts ne sont que rarement en contact avec ceux des autres nations du globe.
Ceci fait bien voir qu'il ne faut pas juger de la pratique du gouvernement par la théorie.
Le président des États-Unis possède des prérogatives presque royales, dont il n'a pas l'occasion de se servir, et les droits dont, jusqu'à présent, il peut user sont très circonscrits: les lois lui permettent d'être fort, les circonstances le maintiennent faible.
Ce sont, au contraire, les circonstances qui, plus encore que les lois, donnent à l'autorité royale de France sa plus grande force.
En France, le pouvoir exécutif lutte sans cesse contre d'immenses obstacles, et dispose d'immenses ressources pour les vaincre. Il s'accroît de la grandeur des choses qu'il exécute et de l'importance des événements qu'il dirige, sans pour cela modifier sa constitution.
Les lois l'eussent-elles créé aussi faible et aussi circonscrit que celui de l'Union, son influence deviendrait bientôt beaucoup plus grande.
* * * * * POURQUOI LE PRÉSIDENT DES ÉTATS-UNIS N'A PAS BESOIN POUR DIRIGER LES AFFAIRES D'AVOIR LA MAJORITÉ DANS LES CHAMBRES.
C'est un axiome établi en Europe, qu'un roi constitutionnel ne peut gouverner quand l'opinion des chambres législatives ne s'accorde pas avec la sienne.
On a vu plusieurs présidents des États-Unis perdre l'appui de la majorité dans le corps législatif, sans être obligés d'abandonner le pouvoir, ni sans qu'il en résultât pour la société un grand mal.
J'ai entendu citer ce fait pour prouver l'indépendance et la force du pouvoir exécutif en Amérique. Il suffit de réfléchir quelques instants pour y voir, au contraire, la preuve de son impuissance.
Un roi d'Europe a besoin d'obtenir l'appui du corps législatif pour